lunes 26 octubre 2020

Entre Ríos, una provincia “estancada” que recauda mal y gasta cada vez peor

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El análisis de las ejecuciones del presupuesto de la Provincia de Entre Ríos de los últimos años, y del primer semestre del 2020, muestra a las claras dos cuestiones centrales, vinculadas entre sí, que deberemos abordar indefectiblemente si queremos sacarla de la situación de estancamiento en la que se encuentra desde hace algunos años, para encaminarla por la senda del desarrollo.

Me refiero a dos tareas estratégicas que configuran verdaderas asignaturas pendientes e impostergables, una reforma tributaria (cómo recaudamos); y una reforma del Estado (cómo gastamos).

Recauda mal…
Comencemos por los recursos. Una de las primeras conclusiones, que no es novedad, es la fuerte dependencia de recursos fiscales nacionales. En el mensaje que acompañó el proyecto de presupuesto 2020 se señaló que «si nos centramos en los Recursos del Tesoro, aproximadamente un 70% corresponde a Recursos de Origen Nacional y un 30% a los provenientes de la recaudación provincial, esto implica una gran influencia de la política económica nacional en las finanzas provinciales.» Si miramos la ejecución presupuestaria del primer semestre vemos efectivamente que la recaudación provincial representa el 27,45% de los ingresos tributarios, y los de origen nacional el 72,55%.

Vayamos entonces a la recaudación provincial. Cabe señalar que el problema no es sólo cuánto se recauda – o deja de recaudar – sino también cómo se recauda, o sea a través de qué tributos se incorporan recursos a las arcas públicas; dado que los diferentes impuestos no son neutros desde el punto de vista del impacto que ocasionan en el funcionamiento de la economía. Es decir que tienen diferentes efectos o consecuencias en el comportamiento de los agentes económicos, y por ende resultan más o menos adecuados para promover el desarrollo y distribuir recursos con equidad.

Un estudio del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Consejo Empresario de Entre Ríos de 2015 consigna, en referencia a los impuestos provinciales, que “se distingue por su importancia el impuesto a los ingresos brutos que tiene una participación superior al 50% en la recaudación total, siguiéndole en orden de importancia el impuesto inmobiliario. El impuesto a los ingresos brutos – que se aplica sobre los ingresos de las empresas y comercios, los cuales crecen con la inflación – aumenta su importancia entre el 2005 y el 2010. Luego, en el año 2012 pierde preponderancia, retornando a su tasa de 50% de participación dentro de los impuestos provinciales, porque aumenta – por ajuste de parámetros – el impuesto inmobiliario.

En general, el impuesto a los ingresos brutos es muy utilizado por los gobiernos provinciales porque su base imponible se va actualizando automáticamente, al ritmo de la inflación. En cambio, la base imponible del impuesto inmobiliario, es decir los valores fiscales de los bienes, se determinan por ordenanza, por lo cual el proceso de actualización de estos impuestos suele ser antipopular y de mayor dificultad de implementación.

En esta lógica, se produce un resultado perverso porque el impuesto inmobiliario, que – en teoría – ayudaría a la política de distribución del ingreso al establecer cierta proporcionalidad entre presión impositiva y riqueza acumulada, se ve desplazado por el impuesto a los ingresos brutos, que es más regresivo desde el punto de la distribución del ingreso y más distorsivo desde el punto de vista de los incentivos a la producción y a la productividad”, ya que, como se detalla al pie de página, este tributo “perjudica la distribución del ingreso porque recae sobre los consumidores sin discriminar por su nivel de ingreso, perjudica la producción porque impone un sobreprecio no productivo a los bienes y servicios intermedios, y perjudica a la productividad, porque castiga la división del trabajo al gravar con mayor intensidad las cadenas de valor más eslabonadas – con más cantidad de etapas intermedias – que, por tal, son las más especializadas” (Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Consejo Empresario de Entre Ríos, 2015).

Cabe acotar, en referencia a este estudio, y complementando los datos con respecto a la incidencia del impuesto a los ingresos brutos, que éste presenta una tendencia creciente, más allá de ligeras caídas coyunturales como la del 2012, como producto del leve repunte del impuesto inmobiliario generado por ajustes en la escala de valores. En efecto, ingresos brutos pasó de representar el 50% de los ingresos propios en 2005, a superar el 60% en todos los años de la serie 2015-2020, llegando a casi 64% en el primer semestre de este año.

La Constitución de la Provincia de Entre Ríos establece, en su artículo 79, que “la Legislatura, al dictar las leyes de carácter tributario, propenderá a la eliminación paulatina de los impuestos que pesen sobre los artículos de primera necesidad, debiendo evolucionar hacia la adopción de un régimen impositivo basado en los impuestos directos y en los que recaigan sobre los artículos superfluos”.

Sin embargo, la realidad dista muchísimo de parecerse a la evolución señalada como mandato por los constituyentes. La provincia tiene, al igual que sus hermanas de la Región Centro y del país en su conjunto, una matriz tributaria en la que predomina cada vez más un impuesto indirecto, regresivo y distorsivo como es el impuesto a los ingresos brutos.

En relación al impuesto inmobiliario, presenta una tendencia ligeramente decreciente, desde un 20% en 2015, hasta sólo 16% de los ingresos tributarios propios en el primer semestre de este año.

Cabe consignar que el impuesto inmobiliario consiste en realidad en una combinación de dos impuestos, uno que ha sido calificado con notable coincidencia por los economistas como el mejor, o sea el que grava el valor del suelo, y otro que se cuenta entre los peores, o sea el que grava el valor de las construcciones y mejoras. Del análisis de los datos precedentes puede inferirse razonablemente que, a contrapelo de la manda constitucional, existe en Entre Ríos un esquema impositivo basado en un gravamen directo, regresivo y distorsivo, como es el impuesto a los ingresos brutos, y que, por otro lado, es mucho lo que puede hacerse en pos de mejorar el desempeño del impuesto inmobiliario, que no cumple, ni en términos recaudatorios ni como herramienta de regulación del mercado de suelo y de ordenamiento territorial, los objetivos que podría cumplir como política pública.

Resulta evidente, en consecuencia, que este estado de cosas constituye un problema grave, que debe abordarse con la mayor premura posible, pues constituye una rémora para el sistema productivo, a la vez que dificulta la posibilidad de financiar el desarrollo urbano y facilitar el acceso al suelo dotado de infraestructuras y equipamientos, requisito sine qua non para avanzar en la disminución del déficit habitacional cuantitativo y cualitativo.

Por estas razones es imperioso generar un debate informado y responsable acerca de la necesidad de una profunda reforma tributaria, que procure solucionar gradualmente los problemas mencionados. Una reforma tributaria no puede basarse en modificaciones a un único tributo, pues se trata de un sistema en el que sus partes están conectadas íntimamente entre sí, y con otros sistemas económicos y sociales.

Suponiendo que asumiéramos que la presión impositiva no admite posibilidades de incrementarse, no cabe otra posibilidad que modificar la matriz del sistema impositivo, modificando su diseño, en definitiva, aumentando la incidencia de algunos y disminuyendo (o eliminando) la de otros, y mejorando los atributos fundamentales de aquellos sobre los que se quiere hacer descansar la mayor parte del nuevo esquema.

En síntesis, no se trata de decidir entre “más o menos impuestos”, sino de “peores o mejores impuestos”, y cómo éstos se articulan de la manera más armoniosa posible con otras herramientas de las políticas públicas.
… y gasta cada vez peor…

Partimos de una hipótesis, que puede corroborarse mirando la ejecución del primer semestre del 2020 y de años anteriores, así como otros indicadores estadísticos: el Estado entrerriano gasta mal, de manera ineficiente, no destina lo suficiente a inversiones que alienten el desarrollo y presta servicios básicos cada vez más deficitarios, que ocasionan sobrecostos a las familias y a las empresas, disminuyendo de esta manera el poder adquisitivo real de los entrerrianos y afectando la competitividad de nuestras sectores productivos.

El 15 de Enero el diario porteño Ambito Financiero, haciéndose eco de un informe del Instituto Argentino de Análisis Fiscal, señalaba que “a pesar de las fuertes limitaciones que tuvo en 2018 la mayoría de las provincias para sostener la obra pública con fondos propios, cinco distritos lograron destinar un importante volumen de recursos destinados a bienes de capital.”

El mencionado estudio brinda un ranking, elaborado con la incidencia de los gastos de capital (donde figura la obra pública y otras inversiones en maquinaria y equipamiento) al tercer trimestre de 2018. Al tope de ese ranking aparece la provincia de San Juan, con 27,3% de sus gastos destinados a gastos de capital. Entre Ríos se encuentra en el último lugar, con sólo 5,5%. Sin embargo, si se observa y analiza la ejecución presupuestaria al 31 de Diciembre de 2018 la situación es aún peor, pues la incidencia de los gastos de capital en los gastos totales se redujo al 4,88% .

Y estas cifras forman parte de una tendencia preocupante, que muestra una reducción constante de la incidencia del rubro construcciones y del rubro maquinaria y equipos en el total de gastos, tendencia que se profundiza aún más si analizamos la ejecución del año pasado y del primer semestre del 2020. Esta tendencia va unida a la sistemática subejecución de estas partidas, vale decir que se termina ejecutando muchísimo menos de lo que se establece cuando se aprueba la ley de presupuesto.

En maquinaria y equipos, la incidencia de esta partida en el total de gastos viene reduciéndose sistemáticamente desde 2015, llegando a representar, sólo el 0.10% de los gastos totales en el primer semestre de este año. A su vez, considerando la crónica subejecución de esta partida, proyectando los resultados del primer semestre, a este ritmo se llegaría a ejecutar sólo un 13,13% de lo presupuestado.

En construcciones, la incidencia de esta partida en el total de gastos, al igual que la anterior, viene disminuyendo desde 2015, representando en la proyección de este año menos de la mitad del porcentaje del 2015, sólo el 1,93% del total de gastos. Proyectando la ejecución del primer semestre, a este ritmo se llegaría a ejecutar sólo un 23,70% del total presupuestado.

La contracara de este descenso en la incidencia de los gastos de capital – de 9,31% en 2015 a 4.88% en 2019 – es obviamente el aumento de la participación de los gastos corrientes que representaban el 90,69% en 2015 y llegan al 96,78% en el primer semestre de este año.

Estos datos muestran una coincidencia con las tendencias que muestra, sobre bases metodológicas diferentes, un estudio recientemente publicado por la Cámara Argentina de la Construcción. Allí se señala que “la obra pública en la Provincia ha tenido un proceso de reducción paulatina y continua alcanzando niveles relativamente bajos, comparativamente con años anteriores. En el 2012 por ejemplo, la ejecución de obra pública superó los $16.000 millones, mientras que el ejecutado del 2019 fue de $ 5.800 millones, lo que implica una tercera parte de lo ejecutado otrora. También podemos analizar que la baja es constante, dado que la línea de tendencia marca que de la serie expuesta, existe una tendencia a reducir $ 1.131 millones la ejecución de obra pública año tras año. Se remarca además que el porcentaje de ejecución de lo presupuestado ronda el 40% en promedio…”.

También podemos leer en el informe de la CAC que “la evolución de la inversión en vivienda de la provincia viene sufriendo una reducción paulatina que ronda los $ 240.000.000 cada año en promedio. En el año 2009 la inversión ejecutada en Viviendas alcanzó los $ 4.293.000.000, mientras que en 2019 apenas alcanzó los $ 1.003.000.000, representando solamente el 23% del valor invertido 10 años atrás.” Cabe consignar que en este estudio se brindan valores de precios actualizados “expresados todos a moneda homogénea a precios de Enero 2020”.

El mencionado informe también analiza la inversión en vivienda en relación a la cantidad de unidades de vivienda existentes en la provincia y en relación a la población; en tal sentido se consigna que “en 2009 se invirtieron en viviendas del IAPV $ 12.180 por cada vivienda existente, mientras que una década después en 2019 esa inversión de vivienda por habitante fue de $ 2.110, lo que significa una caída en la inversión de casi 6 veces. Un análisis equivalente se puede hacer si tenemos en cuenta la inversión en vivienda por habitante cuando en 2009 se ejecutaron viviendas a una inversión de $ 3.499 por habitante, mientras que 10 años después sólo se destinaron $ 761 por habitante”.

En definitiva, tenemos una provincia que no recibe suficientes inversiones privadas ni públicas, lo que lleva a que calificarla como “estancada”. Pero, por otro lado, ese aumento de la incidencia de los gastos corrientes (personal, funcionamiento, etc.) tampoco ha redundado en una mejora de los servicios básicos que debe prestar el Estado. Por el contrario, aunque los fríos números del Presupuesto no lo muestran con tanta claridad por sí solos, es evidente que tenemos servicios de educación, salud, seguridad, etc., cada vez más deficitarios, lo que lleva a buena parte de nuestra sociedad a buscar en el sector privado las respuestas que debería dar en muchos casos el Estado.

Queda claro que se trata no tanto de recaudar y gastar más, sino de recaudar y gastar mejor. Tenemos, en definitiva, uniendo las dos asignaturas pendientes que hemos comentado, un Estado que asfixia a los entrerrianos con impuestos distorsivos y regresivos, y que por otra parte no brinda a la sociedad ni las inversiones en infraestructura necesarias para desarrollarnos ni los servicios esenciales que una sociedad democrática, integrada y moderna necesita para mejorar la calidad de vida sus habitantes.

Entre Ríos necesita profundas reformas que la encaminen por la senda del progreso y el desarrollo sostenible. Haríamos bien, todos, en no rehuir ese imprescindible debate; buscando más soluciones que culpables. La pandemia y la crisis derivada de las medidas para enfrentarla en todo caso sólo han hecho más evidentes una serie de problemas estructurales que vienen de mucho antes. El desafío es tomar esta crisis como oportunidad para reconocer las causas de esos problemas y avanzar sin demagogia en el logro de amplios acuerdos para comenzar a solucionarlos. Pretender que podemos seguir así, postergando indefinidamente las soluciones de fondo, sólo profundizarán el atraso y la pérdida de oportunidades.

José Antonio Artusi, Arquitecto. Especialista en planificación urbano territorial, ex diputado provincial en Entre Ríos.
IG/BN/CC/rp.

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